شورای اسلامی شهر و روستا

مفهوم شناسی شورا

واژه های «تشاور» «مشاوره» و «مشورت»؛ همگی به معنای استخراج رأی درست به واسطه مراجعه برخی به برخی دیگر است و «شورا» امری است که درباره آن «مشورت» صورت می پذیرد و «شور» از «شدت العسل» مشتق شده و وقتی است که عسل از محل اصلی اش بیرون آورده شود و استخراج گردد.

«مشورت» یعنی مشورت و کنکاش کردن، رأی زدن با هم، سگالیدن با یکدیگر و بیرون آوردن عسل و چیدن آن از لانه زنبور.

جایگاه شورا در قرآن و سیره

قرآن کریم در آیات مختلف نمونه های شاخصی از مشورت شخصیت های تاریخی را نقل کرده که نشانه رواج آن در میان ملل و اقوام مختلف است. در قرآن، از مشورت ملکه سبا با سران کشور، مشورت زن و شوهر در امور خانوادگی، مشورت مؤمنان با هم، و مشورت پیامبر اکرم صلی الله علیه و آله با اصحاب و یاران سخن گفته است.

قران کریم:

و شاوِرهُم فِي الأمرِ فَإذا عَزَمتَ فَتَوَكَّل عَلَي اللَّهِ)

اي پيامبر! در كارها با ايشان مشورت كن ، و آن‏گاه كه تصميم گرفتي بر خدا توكّل كن.       آل عمران ، آيه ۱۵۹

پيامبراعظم صلي الله عليه وآله :

المُشاوَرَةُ حِصنٌ مِنَ النَّدامَةِ و أمنٌ مِنَ المَلامَةِ

مشورت دژي در مقابل [هجوم] پشيماني و مايه ايمني از سرزنش است.           نثرالدّر ، ج ۱ ، ص ۱۸۳

امام علي‏ عليه السلام :

شاوِر قَبلَ أن تَعزِمَ و فَكِّر قَبلَ أن تُقدِمَ

پيش از تصميم‏گيري ، مشورت كن و پيش از عمل بينديش.                              غررالحكم و دررالكلم ، ح ۵۷۵۴

در الگوی حکومتی امام علی علیه السلام جایگاه مردم و پاس داشت حقوق فردی و اجتماعی آنان از سوی حاکمیت اسلامی از مهم ترین مؤلفه های مورد توجه است. در نگاه ایشان، این عامه مردم هستند که می توانند در شرایط سخت و ناگوار، نقطه اتکای حکومت باشند. آری حضرت در صحنه های مختلف بایاران خود مشورت می کرد و از آنان نظر می خواست و می فرمود:

«از گفتن سخن حق و یا مشورت عدالت آمیز خودداری نکنید».

شورا در قانون

اصل هفتم قانون اساسی

طبق دستور قرآن کریم: «وامرهم شوری بینهم» و «وشاورهم فی الأمر»، شوراها، مجلس شورای اسلامی، شورای استان، شهرستان، شهر، محل، بخش، روستا و نظائر اینها از ارکان تصمیم گیری و اداره امور کشورند.

اصل یک صدم قانون اساسی:

برای پیشبرد سریع برنامه های اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی، آموزشی و سایر امور رفاهی از طریق همکاری مردم با توجه به مقتضیات محلی، اداره امور هر روستا، بخش، شهر، شهرستان یا استان با نظارت شورایی به نام شورای ده، بخش، شهر، شهرستان یا استان صورت می گیرد که اعضای آن را مردم همان محل انتخاب می کنند.

مقام معظم رهبری رحمه الله

خدای متعال را شکرگزاریم که در انتخابات شوراها یک نهاد دیگر برای خدمت به مردم تأسیس شد و ملت ایران یک گام دیگر به تحقق کامل قانون اساسی مترقی جمهوری اسلامی نزدیک گشت. از صمیم قلب آرزو می کنم که شوراهای اسلامی شهر و روستا بتواند در سمت اهداف والا و انقلابی بنیان گذار نظام اسلامی تلاش و فعالیت کند و در چارچوب تکالیف قانونی خود به رفع مشکلات مردم بپردازد. بر دولت و مسئولان محترم هم لازم است که از این امکان گران بها برای جلب مشارکت مردم در اموری که به شوراها محول شده است به سود کشور و ملت حداکثر استفاده را بکنند.

بخشی از پیام مقام معظم رهبری، 8/2/78

شوراهای محلی شهر و روستا از جمله نهادهای مولود انقلاب اسلامی می‌باشد که برآمده از مبانی، اهداف و سیاست‌های کلی نظام جمهوری اسلامی است. نخستین ردپای چنین نهادی قبل از انقلاب به قانون اساسی مشروطه باز‌می‌گردد.

عنوان «انجمن‌های ایالتی و ولایتی» که در قانون اساسی مشروطه و دیگر قوانین موضوعه انعکاس یافت، اولین تبیین قانونی از نهاد شورا است (کریم سنجابی، ۷۲). ایجاد نهادهای مشارکتی بار دیگر با تصویب قانون «شهرداری‌ها و انجمن شهر» در سال ۱۳۲۸ مورد توجه قرار گرفت و قانون شهرداری مصوب ۱۳۳۱ انجمن شهر را پیش‌بینی کرد (چوپانی، ۵۰). قانون  «تشکیل انجمن‌های ده و اصلاح امور اجتماعی و عمران دهات» مصوب ۷ شهریور ۱۳۴۲ موضوع اداره‌ی روستاها توسط انجمن‌های محلی را مدنظر قرارداد و در سال ۱۳۴۹ نیز قانون «تشکیل انجمن‌های شهرستان و استان» به تصویب رسید. قبل از انقلاب علی‌رغم تصویب قوانین متعدد در خصوص تشکیل انجمن‌ها و تشکل‌های محلی برای اداره‌ی روستاها و شهرها، هیچ‌گاه نهادهای مزبور به صورت واقعی و منظم تشکیل نشد و موانع سیاسی و اجتماعی متعددی در این مسیر قرارداشت (چوپانی، ۵۷ و ۵۸).

با پیروزی انقلاب اسلامی، دلایل فراوانی وجود داشت تا نهاد شورا، مورد تأیید و تأکید قرار گیرد. نظام جمهوری اسلامی، نظامی بود که پس از اتکا به خداوند و رهبری‌ها و ارشادات رهبری انقلاب وابستگی تمام به حضور و نقش‌آفرینی مردم داشت (مقدمه‌ی قانون اساسی و اصل اول قانون اساسی). این امر سبب شد جنبه‌های مختلف حضور و نقش‌آفرینی در تمام مراحل پیروزی انقلاب و استقرار نظام مورد توجه قرارگیرد.

تشکیل نهاد شورا نیز در مسیر مشارکت و نقش‌آفرینی مردم اهمیت ویژه یافت؛ به ویژه آنکه مبانی فکری و دینی عمیقی نیز در این خصوص وجود داشت. تأکیدات فراوان آیات، احادیث و روایات و سیره‌ی معصومین بر نقش مردم در تصمیم‌گیری‌ها و اداره‌ی امور کشور از طریق به شورطلبیدن و مشورت کردن با آنها سبب شد که اندیشه‌ی تشکیل شوراها حتی قبل از تدوین قانون اساسی در ذهن مسئولان نضج بگیرد و قانون شوراهای محلی در مورخه‌ی ۱/۴/۱۳۵۸ توسط شورای انقلاب به تصویب برسد. تصویب زودهنگام این قانون، آن هم توسط شورای انقلاب از اهمیت و توجه نظام جمهوری اسلامی به این نهاد مشارکتی حکایت داشت (طباطبایی مؤتمنی، ۱۰۷).

در جریان تصویب قانون اساسی نیز اهتمام ویژه‌ای به نهاد شورا مبذول گشت. اصل هفتم که در زمره‌ی اصول کلی و محوری قانون اساسی بود، با الهام از آموزه‌های دینی این‌گونه مقرر داشت:

«طبق دستور قرآن کریم «وامرهم شوری بینهم» و «شاورهم فی‌الامر» شورای: مجلس شورای اسلامی، شورای استان، شهرستان، شهر، محل، بخش، روستا و نظایر اینها از ارکان تصمیم‌گیری و اداره‌ی امور کشورند…».

فصل هفتم قانون اساسی (اصول ۱۰۰ تا ۱۰۶) نیز اهداف و مبانی ایجاد شوراها، سازمان و تشکیلات، نحوه‌ی تشکیل و وظایف و صلاحیت‌های شوراها را به تفصیل بیان کرد.

با توجه به مبانی دینی و آنچه در قانون اساسی و قانون شوراها در خصوص شوراها آمده، خاستگاه و مبانی سیاسی و حقوقی ارزشمندی قابل نتیجه‌گیری است. به لحاظ سیاسی، شوراها زمینه‌ی مشارکت مردم و تحقق «حق تعیین سرنوشت» آنها را فراهم می‌کند. مردم با شرکت در انتخابات ملی و تعیین نمایندگان مجلس و رئیس‌جمهور، یک دموکراسی سیاسی را شکل می‌دهند که اساسی‌ترین تصمیم‌گیری‌ها و امور اجرایی را شکل می‌دهند و با شرکت در انتخابات شوراها و انتخاب اعضای شوراها نوعی دموکراسی اداری را شکل می‌دهند (هاشمی، ج ۲، ۵۸۶) و از این طریق در نزدیک‌ترین و ملموس‌ترین تصمیم‌گیری‌ها و امور اجرایی نقش‌آفرینی می‌کنند.

در حقیقت با تشکیل شوراها، نوعی نظام عدم تمرکز شکل می‌گیرد که از این طریق مردم در تصمیم‌گیری‌ها و اداره‌ی امور خود نقش می‌آفرینند. قانون اساسی جمهوری اسلامی، عدم تمرکز مزبور و اداره‌ی امور محلی را با رعایت اصول وحدت ملی، تمامیت ارضی و تابعیت حکومت پذیرفته است (اصل یکصدم قانون اساسی). توضیح آنکه سپردن امور محلی به دست اهالی محل نباید بستر خودمختاری و تجزیه‌طلبی را فراهم سازد. قانون اساسی برای اجتناب از چنین گرایشاتی در ساختار شوراها و سلسله مراتب آن و همچنین در تبیین صلاحیت‌ها و اختیارات آن ترتیبی اندیشیده است که اداره‌ی امور محلی با لحاظ منافع ملی و مصالح عمومی و حفظ وحدت ملی و تحکیم حاکمیت ملی جریان پیدا کند.

اصل یکصدم در بیان علت تشکیل شوراها، پیشبرد سریع برنامه‌های اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی، آموزش و سایر امور رفاهی را بیان کرده است: شوراها نهاد تصمیم‌گیر و اجراکننده هستند و اصل هفتم قانون اساسی شوراها را از ارکان تصمیم‌گیری و اداره‌ی امور کشور دانسته است که در خصوص امور مزبور در قلمرو محلی اقدام می‌کنند (گرجی، ۱۶، ۱۹). شوراها وظایف مشورتی در زمینه‌ی بررسی و شناخت کمبودها و نیازها و نارسایی‌ها و ارائه‌ی راه‌حل به مقامات را برعهده دارند (بند ۱، ۲، ۴، ۱۵ ماده ۱۹ قانون شوراها مصوب ۱۳۶۱).

نظارت بر اداره‌ی امور حوزه‌ی انتخابیه و حسن اجرای تصمیمات شورا و قوانین کشوری و طرح‌های مصوب و پیگیری شکایات مردم در مورد نارسایی‌ها نیز از وظایف شوراها است (بندهای ۳ و ۵ و ۹ ماده ۱۹). خلاصه آنکه شوراها به عنوان یک نهاد مشارکتی و منتخب مردم مجموعه‌ای از وظایف و صلاحیت‌های متنوع مشورتی، نظارتی، اجرایی و تصمیم‌گیری را برعهده دارد و در ضمن به تأمین منافع حوزه‌ی انتخابیه به مصالح عالی دولت و منافع کلی جامعه نیز توجه دارد (هاشمی، ج ۱، ۵۹۴).

قانون اساسی و قانون شوراها در مقام تبیین ساختار و تشکیلات شوراها از پایین‌ترین سطح، یعنی شورای ده و بخش تا عالی‌ترین سطح یعنی شورای عالی استان‌ها را بیان کرده است (اصول ۱۰۰ و ۱۰۱). علاوه بر این، اصل ۱۰۴، شوراهای کارگران، دهقانان، کارکنان و مدیران را در واحدهای آموزشی، اداری، خدماتی و غیره مورد اشاره قرار داده است. در تمام سطوح مزبور، اعضای شورا انتخابی هستند؛ شورای ده، بخش و شهر مستقیماً توسط مردم انتخاب می‌شوند و اعضای شورای شهرستان را شوراهای شهر مرکز شهرستان و بخش‌های تابعه‌ی شهرستان انتخاب می‌کنند و شورای استان را شورای شهرستان‌های هر استان و بالاخره شورای عالی استان‌ها را شورای استان‌ها انتخاب می‌کنند (ماده‌ی ۶۹ قانون اصلاح تشکیلات شوراها). شورای عالی استان‌ها که از شورای هر کدام از استان‌ها یک نفر عضو آن است، مقام و جایگاه بالایی دارد؛ چنان‌که به موجب اصل ۱۰۲، در حدود وظایف خود حق دارد طرح‌هایی تهیه و مستقیماً یا از طریق دولت به مجلس پیشنهاد نماید.

علی‌رغم تأکیدات قانون اساسی و تصویب قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشور در سال ۱۳۶۱ و قانون اصلاح تشکیل شوراهای کشوری و انتخابات شوراها مصوب ۲۹ تیر ۱۳۶۵ و بالاخره تصویب قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخابات شهرداران در سال ۱۳۷۵ تا سال ۱۳۷۷ انتخابات شوراها به صورت سراسری برگزار نشد. بی‌ثباتی‌های ناشی از اقدامات خرابکارانه‌ی ضدانقلاب در سال‌های نخست انقلاب (قاسمیان، ۹) آثار مخرب جنگ تحمیلی و اولویت‌های مربوط به شرایط پس از جنگ و پاره‌ای مشکلات اجتماعی و فرهنگی (قاسمیانی، ۱۷ و ۱۸) در مجموع سبب شد که تشکیل شوراها به تعویق بیفتد. تا اینکه پس از انتخابات ریاست جمهوری در خرداد ۱۳۷۶ با تأکیداتی که آقای خاتمی رئیس‌جمهور منتخب بر مقولاتی همچون: مشارکت سیاسی، جامعه‌ی مدنی و اجرای قانون اساسی داشت، برگزاری انتخابات شوراهای اسلامی و تشکیل این نهاد به عنوان یک نهاد مدنی و عامل ثبات سیاسی و توسعه‌ی مشارکت عمومی در صدر برنامه‌های دولت جدید قرار گرفت و با برگزاری انتخابات شوراها در اسفند ۱۳۷۷ محقق شد.

منابع

چوپانی، محمدرضا، جایگاه حقوقی ـ سیاسی شوراها در جمهوری اسلامی ایران؛ تهران، مرکز اسناد انقلاب اسلامی، ۱۳۸۲

طباطبایی مؤتمن، منوچهر، با حقوق اداری، تهران، انتشارات سمت، ۱۳۷۶

قاسمیانی، صلاح؛ مقاله‌ی «بررسی موانع اجرای قانون شوراهای اسلامی» با مجموعه مقالات همایش شوراهای اسلامی و مشارکت مردمی، چ ۲، انتشارات دفتر امور اجتماعی معاونت سیاسی ـ اجتماعی وزارت کشور، ۱۳۷۷

گرجی، علی‌اکبر،مقاله‌ی «چشم‌انداز تمرکززدایی در بستر شوراها» مجموعه مقالات همایش شوراهای اسلامی و مشارکت مردمی، ج ۲، دفتر امور اجتماعی وزارت کشور، ۱۳۷۷

مجموعه قوانین سال‌های ۱۳۵۸ ، ۱۳۶۱، ۱۳۶۵ و ۱۳۷۵، چاپ روزنامه‌ی رسمی، تهران

هاشمی، سیدمحمد، حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران، ج ۲، انتشارات مجتمع آموزش عالی قم، بهار ۱۳۷۵